三明探索改革创新精准扶贫工作机制纪实

元山村是清流县嵩溪镇的一个普通村子。他们将80万元扶贫资金入股村创业基金合作社，其中48万元作为16户62人未脱贫人口的股权，人均7742元；32万元作为村集体股权，占合作社股份的24.615%。每年收益的60%，用于对贫困户的困难补助、慰问，40%用于村财增收，这样达到了多赢目的。这得益于我市探索持续改革创新精准扶贫工作机制。

2014年以来，特别是我市被国务院扶贫开发领导小组确定为国家扶贫改革试验区以来，为了不让一个贫困人口落下，我市围绕精准扶贫、精准脱贫方略，以扶贫、改革、试验为主题，突出“5个省级扶贫开发工作重点县、20个市级扶贫开发重点乡和2个少数民族乡、380个建档立卡贫困村”3个层面，在完善“348”精准扶贫工作机制的基础上，以实现“两个转变”为重点，积极开展方向性、目的性、前瞻性的有益探索，大力推进三明国家扶贫改革试验区建设，取得了阶段性成效。

我市从2015年开始设立扶贫改革试验区，计划到2020年完成精准扶贫到户、到村、到县等3个层面共16项机制的探索创新。目前，部分项目已基本完成，多数项目正在试点试验，预计到2020年，可实现扶贫改革试验的总体目标。

由“大水漫灌”，向精准扶贫转变

“大水漫灌”“撒胡椒面”，类似“面面俱到”式的精准扶贫，非但没有达到预期的目的，反而使个别贫困户养成了“等、靠、要”的惰性。

在走过了这段弯路之后，我市及时针对过去扶贫工作中存在的问题，进行了大胆探索，推出了“348”精准扶贫工作新机制，实现由“大水漫灌”，向精准扶贫转变。

“三步”工作法，就是在贫困对象精准识别工作中，采取多种形式，摸清了贫困对象，明确了“扶持谁”的问题，破解扶贫工作存在“底数不清、对象不明”的难题。

“四因四缺”分类法，即从具体致贫原因入手，精准分析具体致贫原因，制定相应的帮扶政策，采取个性化帮扶措施，明确“谁来扶”的问题。

“八种帮扶”模式，就是因户制宜，分类施策，采取“结对帮扶型、创业培育型、入股分红型、资产盘活型、基地托养型、订单带动型、资金互助型、造福搬迁型”等8种帮扶措施，真正明确“怎么扶”的问题，做到精准帮扶，精准发力。

比如在基地托养方面，以“公司+合作社+基地+贫困户”等模式，委托贫困户在公司或自己基地内专业种植养殖，按协议价收购，促进龙头企业或专业合作社和贫困农户联动发展。今年，全市推行基地托养的企业有90家，参与贫困户970户，托养面积4630亩，托养增收910万元，户均增收近1万元。

我市在全国率先推出的这个“348”精准扶贫工作机制，在全国属于首创，得到国务院扶贫办的充分肯定，为此，三明市才被批准作为全国扶贫改革试验区。

由构建政策体系，向“普惠制”转变

“帮扶人为我担保，获得了乡里扶贫基金贷款3万元。有了这笔钱，我就有信心，放手大干了。”说这话的人是尤溪县溪尾乡莘田村村民黄祖饮。他今年的种植规模增加到了8亩。

黄祖饮的胆量，来自于及时的扶贫担保贷款。他的情况，从某种意义上说，反映了贫困户的一个普遍现象，那就是想发展增收脱贫，但遇到贷款难、担保难等诸多难题。

无论是贫困户，还是空壳村，我市都特别注重由过去的单纯“输血”，转变为提高他们的“造血”功能，确保2015年底全市未脱贫的5.52万人如期脱贫。

我市把沙县“金改”的做法，引入精准扶贫，总结推广尤溪县溪尾乡在全省率先成立乡级扶贫担保基金和沙县高桥镇官庄村在全省成立排名前列村级扶贫担保基金的做法，将扶贫信贷担保服务重心下移，成立乡（村）扶贫担保基金，为贫困户提供“贷款额度5万元以下、贷款年限3年以内“的无抵压担保服务，让贫困户”足不出乡村“就能贷到款，构建了乡村扶贫信贷担保体系，解决了贫困农户担保难、贷款难的问题。

上半年，全市有59个乡镇（村）成立了乡村扶贫担保基金，累计担保贷款7877万元，受益贫困户1738户。

目前，全市247个贫困空壳村实施村财增收项目280个，增加村财收入563万元，空壳村数已从247个减少为32个。

我市认真实施好精准扶贫“五项工程”（家门口扶贫就业增收、试点示范、乡村教育助学、就业技能培训、乡村扶贫担保）和“三大行动”（强镇帮扶贫困乡、科技特派员帮扶、贫困空壳村村财增收）的综合改革创新做法，目前在全国处于先进位子。

构建保险扶贫防范体系，进一步完善贫困户保险政策，在农业保险、大病保险、小额意外伤害保险、贫困学生助学平安保险等生产生活领域开展，保费由市财政全额资助。这项扶贫保险机制的创新，同样处于全国先进位子。

创新统筹解决城乡贫困机制。全国扶贫改革试验区工作座谈会提出“创新统筹解决城乡贫困机制”后，我市及时启动了城市困难家庭精准帮扶试点工作。今年5月，我市下发《关于深入开展城市困难家庭精准帮扶工作的指导意见》，在市区（梅列、三元）开展试点工作，探索建立城市困难家庭精准帮扶“347”工作机制（即采取一申请、两审核、两公示“三步工作法”，进行精准识别；在精准识别的基础上，将城市困难家庭按照“四因分类法”细化为四类困难对象，进行帮扶管理；采取“就业帮扶、医疗救助、教育资助、住房援助、扶残助残、兜底保障、结对帮扶”等“七种帮扶措施”，有针对性的开展帮扶，并逐步向各县（市）延伸，力争到2020年在全市范围内推广。目前，这项创新做法在全国尚属先进。

立足资源优势，探索生态产业扶贫

我市森林覆盖率达76.8%。产业扶贫的多样性，是我市探索精准扶贫的一个重要方向。

如何让这些“沉睡”的资源，变成活资产，让绿水青山变成金山银山，如今已成为我市精准扶贫的工作重点。

现在各地已将村集体土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式，开始进行盘活，逐步做到“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。贫困户与其他农户一起共享盘活成果。

沙县股份制改革办法出台比较早，广大农户受益较多。按照“分股不分山、分利不分林”实施，成立村级林业有限责任公司、林业专业合作社等新型林业合作经济组织，统一管理村级集体经营和联户经营的山场。

他们通过林地入股，提供林业契约托管专业服务，对林地进行统一规划管理，提高经济效益，增加村集体收益，每村每年平均可增收3万元以上，贫困户每人每年每亩可获500元-1000元的收益分红。目前，我市已流转林地面积640万亩、土地面积78万亩，有30%的贫困户从中受益。

与此同时，各地立足良好的森林生态资源，把深化集体林权制度改革与扶贫体制机制创新结合起来，积极推广将乐县林地入股型、合办营林型、苗木托管型、林权抵押型等“四种”生态产业扶贫新模式，落实生态效益补偿基金制度，生态公益林补偿标准提高到每年每亩22元。全市730万亩生态公益林全面落实了管护责任，配备护林员2185人，其中贫困户728人。

在去年开展“扶贫资金量化折股”试点的基础上，我市又扩大了财政专项扶贫资金和其他涉农资金，投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产折股量化给贫困户的范围，增加贫困户股权的实际收益。

目前，全市有37个村开展扶贫资金量化折股，完成投资2350万元，共有629个贫困户、2030个贫困人口享有股权收益。

我市推行的扶贫资金量化折股增收机制，虽然是学习借鉴山东淄博的经验，但目前还是处于全国先进位子。